新的人事任命如同投入静湖的石子，在朝堂上激起圈圈涟漪后，渐渐归于平静。王烈、张昭、程昱等人陆续抵京赴任，帝国的官僚机器在新的齿轮咬合下，继续平稳运行。然而，潜藏在政务之下的另一个更为棘手的问题，却如同水底的暗礁，随着天下渐定，愈发清晰地浮现在刘备心头。
那便是如何安置那些昔日一同浴血奋战、如今手握重兵、镇守四方的兄弟们。关羽在青徐，张飞在幽燕，赵云在荆州，曹仁在益州，吕布在并州，公孙瓒在平州，孙坚在扬州……还有曹操坐镇凉州西域，皆是一时人杰，统御着帝国最精锐的兵马。古语有云：“狡兔死，走狗烹；飞鸟尽，良弓藏。”这几乎是每一个开国君主都要面对的难题与诅咒。猜忌、削权、乃至更酷烈的手段，史书上血迹斑斑。
但刘备做不出来。他想起涿郡桃园那碗浊酒，想起雁门风雪中的并肩跋涉，想起无数次生死一线的相互扶持。那份起于微末的情谊，早已超越了简单的君臣名分，融入了他的骨血。他绝不能，也绝不愿让兄弟们的血，染红自己脚下的龙椅。
接下来的日子里，他仿佛将此事暂时搁置，作息规律得近乎刻板。白日里与政事堂成员处理堆积如山的政务，从度田检籍的推进，到漕运盐铁的调度，事无巨细，皆要过问。午后，他会刻意抽出一个时辰，抛开案牍劳形，去往长秋宫陪伴刘玥，或是逗弄牙牙学语的刘禅和蹒跚学步的刘永，享受难得的天伦之乐。偶尔，他也会将刘封唤至跟前，考校其学业，询问他听政的体会，引导他思考一些简单的治国道理，看着儿子日渐沉稳的模样，心中既有欣慰，也有一丝不易察觉的、对其过早承担重任的怜惜。
而夜晚，冰井宫的偏殿总是灯火长明。刘备埋首于来自帝国四面八方的奏章之中，常常至深夜。烛火跳跃，映着他时而凝思、时而挥毫的身影。他正是在这日复一日的勤政中，梳理着帝国的脉络，也梳理着自己心中的困局。
直到某一夜，他批阅到一份关于荆州钱粮调拨的奏章，上面有赵云和崔琰的联合署名。看着那一文一武两个并排的名字，一个念头如同暗夜中的闪电，骤然劈开了他心中盘桓许久的迷雾！
他猛地放下朱笔，身体微微后仰，靠在椅背上，眼中闪烁着豁然开朗的光芒。
“是啊……谁说执掌千军万马的将军，就不能回朝执掌政事，处理万机？”他低声自语，嘴角渐渐泛起一丝笑意，带着几分自嘲，“刘备啊刘备，你真是钻了牛角尖了！只想着如何安置他们手中的兵权，却忘了他们本身，便是这帝国最宝贵的财富，是能文能武的栋梁之材！”
这个想法一旦产生，便迅速在他脑海中生根发芽，变得清晰而具体。为何一定要将文武截然分开？为何不能让这些经历过战火淬炼、深知民间疾苦、且对自己忠心不二的兄弟们，在太平岁月里，以其才能和经验，继续为帝国的治理贡献力量？这并非削权，而是转任，是赋予他们更全面、也更尊荣的职责！
第二天早朝过后，刘备并未像往常一样立刻返回冰井宫批阅奏章，而是传令政事堂主要成员——荀彧、王允、杨彪、司马防、郭嘉、贾诩、沮授等人，至铜雀宫一间僻静的偏殿议事。
众臣到齐，见刘备神色不似往常凝重，反而带着一丝难以抑制的振奋，心下皆有些疑惑。
“今日召诸卿来，是有一事，关乎国本，朕思之良久，终得一策，愿与诸公参详。”刘备开门见山，目光扫过在场每一位重臣，“如今天下渐安，四方猛将，皆统重兵于外。朕常思，如何能使这些于国有大功的将士，既能安享太平，又不至才略空置，更能保国家长治久安？”
他顿了顿，见众人皆凝神静听，便继续道：“朕意，明确废除灵帝以来权柄过重的‘州牧’制度！自此，各州政令，悉归刺史；军事防务，尽付都督。刺史治民，都督掌兵，二者分权，各司其职，互不统属，皆直接向朝廷负责。”
此言一出，荀彧、王允等老成持重者微微颔首，此举意在避免地方再次形成尾大不掉的割据势力，正合中央集权之意。
但刘备接下来的话，才是重点：“然，此非为限制功臣也。朕更欲定下一制：凡州刺史、州都督，无论出身文武，任满考绩优异者，皆可升迁入朝，担任九卿、乃至三公之职！若有战事，则这些熟知兵事、富有韬略的朝臣，亦可随时受命，出朝为将，统兵征伐！此，可称之为——‘出将入相’！”
“出将入相”四字一出，偏殿内顿时一片寂静，旋即响起一阵细微的吸气声。这个构想打破了长期以来文武殊途、泾渭分明的传统！这意味着，关羽、张飞等人，未来不仅可以继续担任军事统帅，也有机会进入帝国的最高行政中枢，参与决策；而朝中的文臣，若通晓军略，同样可以临危受命，执掌兵符！
郭嘉眼中精光一闪，率先抚掌笑道：“陛下此策，妙极！如此一来，诸位将军非但无鸟尽弓藏之忧，反有更进一步的坦途！且文武流通，可使我朝人才尽得其用，不至于边将不知政事，朝臣不谙兵机，实为强国之本！”
沮授紧接着补充，他考虑得更深一层：“陛下，郭令君所言极是。然，为防微杜渐，臣以为，还需定下轮换之制。各州刺史、都督，任职满五年，需调换至其他州任职。如此，可避免其长期经营一地，与地方势力盘根错节，再生弊端。且轮换之间，亦能令其熟悉各地风土民情，开阔视野，于国于己，皆大有裨益。”
贾诩捻着胡须，慢悠悠地道：“沮公达之言，老成谋国。五年一轮，不长不短，既可保证施政的连续性，又能有效防止坐大。只是，轮换之初，需谨慎规划，避免因频繁调动影响地方稳定。”
荀彧沉吟片刻，也开口道：“陛下，此制若能推行，需配套完善考绩之法。刺史之政绩，都督之军功，皆需有清晰、公允的衡量标准，以为升迁、轮换之依据。且入朝之后，职位安排亦需考量各人特长，方能使英雄尽用其长。”
众人你一言我一语，围绕着刘备提出的核心构想，不断补充细节，完善章程。偏殿之内，气氛热烈而务实。刘备看着眼前这群帝国最顶尖的头脑，为了一个更具活力和稳定性的未来蓝图而殚精竭虑，心中充满了振奋与感激。
他知道，这条路并不好走，必然会遇到习惯势力的阻力和执行中的种种困难。但至少，他找到了一条既能保全兄弟情谊、又能巩固帝国根基、更能激发人才潜力的可行之道。这不再是无奈的妥协，而是充满智慧的开拓。
“好！”刘备最终拍板，“便依此议！着政事堂会同尚书台，详拟《州郡军政分治及官员轮转升迁条陈》，将‘出将入相’之制与五年轮换之规，明定下来，颁行天下！”
一道影响深远的制度，就在这铜雀宫的偏殿之中，初具雏形。它如同一声春雷，预示着这个新兴的王朝，将在打破陈规的道路上，迈出坚定而有力的一步。