时光荏苒，转眼耿武镇守幽州已有半年。
在别驾田豫的主持下，在军师徐庶的辅佐下，以及黄忠、赵云等将领的协力镇抚下，历经战火摧残的幽州大地，如同久旱逢甘霖的枯木，迅速焕发出勃勃生机。
政局日趋稳定。田豫以铁腕与怀柔并用，大力整顿吏治，汰换了数十名庸碌贪渎的郡县官吏，提拔了一批清廉干练、熟悉地方的基层人才，迅速重建了有效的行政体系。盗匪流寇在军队的配合清剿下，基本销声匿迹，乡间治安大为好转。各级官府运转顺畅，政令通达，效率远非昔日可比。
民生显着复苏。持续的赋税减免和田地分配政策，使得大量流亡在外的百姓纷纷返回故乡。州府组织的农具、耕牛、种子借贷，以及田豫亲自督导修复的数条主要灌渠，极大地促进了农业生产的恢复。虽然距离战前水平尚有差距，但田野间重新出现了辛勤劳作的身影，村庄里升起了袅袅炊烟，市集上也渐渐有了人气。仓廪中开始有了存粮，百姓的脸上也多了几分安定与希望。
边防得到巩固。耿武亲自督导，以黄忠、庞德等将为骨干，重新整编了幽州兵马。汰弱留强，补充军械，严明军纪，加强操练，一支总数约四万、颇具战斗力的边防军逐步成型。同时，北疆的重要关隘、烽燧系统也得以修缮和加强，形成了纵深防御体系。对于南匈奴，耿武一方面通过刘豹等首领继续维持友好关系，兑现部分战利品承诺，另一方面也 subtly（微妙地）展示肌肉，令其不敢生出异心。鲜卑、乌桓残部则远遁漠北，短期内无力南顾。
然而，一个根本性的难题始终困扰着耿武和整个幽州管理层——人少。
幽州地广人稀，本就人口密度远低于中原。连年战乱更是导致人口锐减，许多县城辖区内的人口甚至不足战前三分之一。没有人，就无法充分开发广阔的耕地，就没有足够的兵源和劳动力，经济就难以真正繁荣，边防也难以真正稳固。
“主公，各郡县最新统计的户籍田册已初步汇总。”田豫将一卷文书呈给耿武，眉头微蹙，“在籍户口虽较半年前有所回升，然总数仍不足巅峰时之四成。尤其右北平、辽西等边郡，更是十室五六空。广袤良田，沦为荒地，着实可惜，亦为边防隐忧。”
耿武翻阅着数据，心中了然。他这段时间除了关注军政大事，也一直在思考如何破解这个“人”的难题。光靠幽州本地自然恢复和流民返乡，速度太慢，必须要有更强有力的措施，吸引外部人口流入。
“国让先生，元直，我有一策，或可解此困局。”耿武放下文书，眼中闪烁着决断的光芒。
徐庶和田豫精神一振：“请主公示下。”
耿武走到悬挂的幽州地图前，手指划过那些标注着大片空白（代表荒地）的区域，沉声道：“幽州缺人，而冀、青、徐乃至并州部分地区，或因黄巾余波，或因土地兼并，不乏失地流民或无地贫民。我们为何不能将他们吸引过来？”
他转过身，一字一句，清晰地说道：“我意，以幽州刺史府名义，颁布《幽州垦荒令》！核心有三条：”
“其一，凡幽州境内无主荒地、官田，皆允许百姓（包括外来流民）自行认垦，只需至当地官府登记备案即可。”
“其二，垦荒之地，免赋三年！三年之内，所产粮食，尽归垦荒者所有，官府分文不取！”
“其三，也是最重要的一条——垦荒满三年，且按时缴纳第四年起之正常赋税者，其所垦之地，由官府核实后，直接授予地契，归其个人永久所有！”
此言一出，徐庶和田豫先是一愣，随即眼中爆发出惊喜的光芒！
“垦荒满三年，即授地契，永为私产？！”田豫声音都有些激动了，“主公，此策……此策若行，无异于石破天惊啊！”
要知道，在汉代，虽然也存在授田、屯田等制度，但土地所有权大多掌握在国家（皇室、官府）或豪强手中，普通平民想获得完全属于自己的土地极其困难。耿武这条“垦荒三年得地契”的政策，相当于为无数无地或少地的农民，指明了一条获得安身立命之本的康庄大道！而且是永久产权！这吸引力之大，可想而知！
徐庶抚掌赞道：“主公此令，可谓对症下药，直指要害！免赋三年，是让利；授以地契，是予产！对于挣扎在生存线上的贫民而言，还有什么比一块属于自己的土地更有诱惑力？此令一出，不仅幽州本地百姓垦荒积极性将空前高涨，邻近州郡的流民、贫民，必定闻风而动，蜂拥而至！”
“正是此意！”耿武点头，“我们要的，就是这个人流！有了人，荒地就能变良田，边郡就能充实，税赋就有了来源，兵源也有了保障！这是一举多得的长远之策！”
田豫迅速冷静下来，补充道：“主公，此策虽好，但施行需细则。例如，每人认垦上限需规定，以防豪强借机兼并；登记、核实、授契的流程需明确公正，防止胥吏舞弊；对新迁入人口的安置、最初的粮食接济等，也需有配套措施。”
“国让先生考虑周详！”耿武赞道，“这些具体细则，就劳烦先生与元直尽快拟定，务求简便易行，惠及百姓！同时，即刻派出信使，将《垦荒令》内容广为传播，不仅要贴遍幽州各城各乡，更要设法让冀州、青州乃至更远地方的百姓知道！”
“诺！”田豫与徐庶齐声应命，干劲十足。
很快，《幽州垦荒令》便以刺史府告示的形式，张贴在了幽州各个角落，并通过商人、旅客等渠道，迅速向周边州郡扩散开去。
消息所到之处，引起了巨大的轰动！
“真的假的？去幽州开荒，种三年地，那地就成自己的了？还免税三年？”
“千真万确！是车骑将军、幽州刺史耿使君亲自下的令！告示上都盖着大印呢！”
“老天爷！这可是天上掉馅饼啊！咱家在老家给地主当佃户，累死累活也剩不下几粒粮食，去了幽州，只要肯出力，就能有自己的地！”
“听说幽州那边战乱刚平，地多的是！耿使君还管借耕牛种子呢！”
“那还等什么？收拾东西，去幽州！”
无数在故乡饱受压榨、失去土地、或单纯寻求更好出路的贫苦百姓，心中燃起了希望之火。他们拖家带口，或三五成群，怀着对未来的憧憬，开始踏上了前往幽州的迁徙之路。
最初是零星的试探，随后便是越来越多的流民潮！来自冀州平原的农户，来自青州海滨的渔民，来自并州山地的贫民……各式各样的人群，如同涓涓细流，最终汇集成一股不可忽视的人口迁移浪潮，涌向幽州。
幽州各地的官府顿时忙碌起来，登记、划地、分发农具种子、指导安置……虽然繁忙，却充满了活力。一片片沉睡的荒野被唤醒，重新披上了绿装；一座座新的村落如同雨后春笋般在边郡建立起来。
站在蓟城城头，望着城外道路上络绎不绝的迁徙人群和远处田野中辛勤劳作的身影，耿武心中充满了欣慰与豪情。
“有了人，便有了一切。”他低声自语，“幽州的根基，终于开始扎实了。”