淮安行辕的议事厅里，赵罗将一份墨迹未干的布告拍在案上，语气不容置疑：“《灾后重建与抚恤十条》，即刻誊抄百份，张贴到所有受灾州县的城门、集市，三日之内，必须让每个百姓都知道！”
布告上的字迹力透纸背，每一条都戳中灾民的心头事，第一条便是“免除受灾州县三年赋税，凡洪水浸泡过的田地，当年收成全归农户”；第二条“官方粮仓发放种子、农具，晚稻、荞麦等速生作物优先供应，错过农时者，由官府协调补种”；第三条“以工代赈，修复黄河、淮河堤防者，每日发两升米；修筑道路、城池者，额外补贴半尺布”；还有设立“慈幼局”收容孤儿、招募郎中巡诊防疫等，十条政策，条条都透着“活下去”的希望。
政策颁布的第二天，淮安城外的官仓前就排起了长队。百姓们揣着身份证明，有序地领取种子和农具，负责发放的士兵一边登记，一边高声喊着：“张老栓，晚稻种三斗，锄头一把！李二嫂，荞麦种两斗，镰刀一把！” 一名老农捧着沉甸甸的种子，激动得手都在抖，他原本以为洪水过后颗粒无收，如今有了种子，下半年的口粮就有了着落，对着官仓的方向连连作揖：“赵都督真是活菩萨啊！”
田间地头很快恢复了生机。男女老少齐上阵，有的在翻耕被淤泥覆盖的土地，有的在修补倒塌的田埂，还有的背着种子，沿着田垄撒播。虽然工具不足，有的农户甚至用手刨土，但没人抱怨，毕竟地里的庄稼，是活下去的底气。复国军的士兵们也加入了耕种，他们放下步枪，拿起锄头，帮着缺少劳力的农户翻地，田埂上回荡着锄头撞击泥土的闷响，还有百姓们久违的笑声。
以工代赈的工地更是热火朝天。黄河沿岸的堤防修复工程最先开工，数千名青壮扛着沙袋，踩着泥泞的河堤来回奔走，号子声此起彼伏。负责监工的军官手里拿着账本，每到傍晚，就按工时给百姓发米：“王虎子，今日运沙袋二十袋，领米两升！” 百姓们捧着布袋里的米，脸上露出满足的笑容，既能为修复堤防出一份力，又能领到口粮，比坐等着救济踏实多了。
淮安城里的慈幼局，也成了孩子们的新家园。数十名在洪水和瘟疫中失去亲人的孤儿，被安置在这里，由专门的妇人照顾。清晨，孩子们跟着先生识字；午后，在院子里玩耍；傍晚，能喝到热乎乎的稀粥。一名穿着补丁衣裳的小男孩，手里攥着一块粗麦饼，舍不得吃，他说要留给“赵伯伯”，那天赵罗来慈幼局探望，见他没吃饱，把自己的麦饼塞给了他。
可新政的推行，全靠真金白银支撑。赵罗早已带头节衣缩食，行辕的伙房里，每天只有两菜一汤，全是素菜；他身上的麻衣洗得发白，破了就补块补丁，从不换新；将领们也纷纷效仿，取消了所有不必要的开支，连战马的饲料都减了半。即便如此，资源紧张的问题还是越来越突出。
这天午后，负责财政的参军脸色惨白地冲进议事厅，手里拿着库房的盘点账本：“大都督，不好了！库里的银钱只剩不到十万两了！之前储备的粮食，除了留足军队三个月的口粮，剩下的全发出去了！军械库的火药、子弹也只够支撑一次小规模战斗……”
赵罗接过账本，指尖划过上面的数字，眉头越皱越紧。他知道财政紧张，却没想到已经到了濒临崩溃的地步，新政的每一项都要花钱：种子、农具需要采购，以工代赈要发米发布，慈幼局的开销更是源源不断。而复国军失去了北线的税收来源，江南的赋税又刚免除三年，收入几乎断绝。
“先从军工工坊里抽调部分资金，优先保证救灾和耕种。” 赵罗沉吟片刻，做出决定，“另外，传谕江南的盐商、粮商，就说复国军愿意以未来的税收做抵押，向他们借贷银钱和粮食，战后加倍偿还。还有，让外情司去查，看看能不能从荷兰东印度公司的商馆那里，换些急需的物资。”
参军领命而去，赵罗独自站在窗前，望着城外的工地和农田。他知道，财政危机像一把悬在头顶的利剑，随时可能斩断新政的推行。可当他看到田埂上百姓们忙碌的身影，听到慈幼局里孩子们的笑声，又觉得一切都值得，只要百姓有了希望，社会秩序能恢复，哪怕暂时没钱没粮，复国军也能扛过去。
接下来的日子里，新政在艰难中推进。虽然工具不足、资金短缺，但军民一心，总能想出办法：没有足够的锄头，就用镰刀挖地；没有足够的沙袋，就用稻草捆代替；盐商们虽有犹豫，但见复国军军纪严明，百姓拥护，最终还是拿出了部分银钱和粮食。防疫措施也没放松，隔离区仍在，郎中们每日巡诊，确保瘟疫不再复发。
一个月后，淮安及周边州县的秩序基本恢复。田间的庄稼冒出了嫩芽，河堤上的沙袋堆得越来越高，道路被重新平整，城池的缺口也被修补完好。百姓们脸上有了血色，不再像之前那样面带菜色、眼神茫然；复国军的士兵们虽然依旧穿着旧军装，却精神饱满，巡逻时腰杆挺得笔直。
赵罗站在淮安城头，望着下方生机勃勃的景象，心里稍感欣慰。虽然经济凋敝，百废待兴，财政危机仍未解除，但至少，废墟上已经长出了希望的嫩芽。他知道，接下来的路还很长，需要一步步走，需要军民继续同心同德，才能让这片饱经磨难的土地，真正恢复生机，才能让复国军重新积攒起北上复仇的力量。